Обращаясь к проблеме формирования политики властных структур в отношении старообрядчества, выделим, прежде всего, этапы ее развития, которые просматриваются достаточно определенно.

Основы правительственной политики по отношению к старообрядчеству были заложены еще в середине XVII в. и базировались на твердом убеж­дении в том, что раскол есть крамола и угроза стабильности государства, а потому подлежит искоренению. Став традиционным, данное направление было доминирующим до начала XX века. Но средства и методы, с помощью которых правительство его реализовывало, трансформировались.

Первый этап продолжался с середины XVII века до 60-х годов XVIII, когда политика.носила ярко выраженный репрессивный характер. Пер­вое правительственное распоряжение относится к 1667 г., когда было по­становлено подвергать раскольников не только церковному, но и граж­данскому наказанию. Доктор права Н.В. Варадинов считал, что, хотя это постановление свидетельствует о новом направлении намерений и дей­ствий Правительства, но оно истекало не из юридического взгляда, а вращалось в круге религиозных мер. В это время Правительство еще не смотрело на раскол с точки зрения государственной, ни даже уголовной или полицейской, т.е. не относило проявление раскола к нарушению законов.

Но данное постановление было переходом к новому направлению зако­нодательства. Разработкой его стало Постановление 1684 г. о порядке след­ствия касательно людей, обвиняемых в расколе или в потворстве раскольникам, о наказании за раскол, ереси и содействие им. Нельзя не согласиться с мнением Н.В. Варадинова, который утверждал, что это Поста (Страницы 134-135 пропущены) 

тогда не имели ни малейшего представления об этом кладбище и в Докла­де Департамента Министру были вписаны сведения об основании клад­бища из сочинения протоиерея Иоанна, согласно которому прихожанами Рогожи в 1796 г. числилось уже 20.000 человек38. оклад об этом кладбище в Министерстве состоялся только в 1823 г., т.е. сведения о расколе в Министерстве были, видимо, весьма отрывоч­ные, а его распоряжения не имели никакой системы, носили случайный характер. Каждое проявление раскола Министерство рассматривало только с точки зрения полицейской, уголовной, не заботясь об изучении этого явления. Из тех же распоряжений видно, что все они делались с Высочай­шего соизволения, т.е., что Министерство не оставляло ни одного значи­тельного случая проявления раскола без доклада Государю.

Воцарение в 1825 году Николая I, прервало начавшийся процесс стабилизации взаимоотношений правительства и старообрядцев. Уже в 1826 году последовал ряд указов, отменяющих свободы, дарованные старооб­рядцам Екатериной II. Конец царствования был отмечен разгромом Выго-Лексинского общежительства, упразднением старообрядческих скитов, преследованиями приверженцев раскола39. Ужесточение полицейских мер,; репрессии привели к результату прямо противоположному тому, который ожидало правительство: раскол распространился с необычайной быстротой, охватив к 1855 г. приблизительно 12 млн. человек, т.е. одну восьмую часть всего населения России40.

Однако и этот период, характерной особенностью которого было преобладание репрессивных методов в решении проблем староверия, нельзя определять однозначно. Именно в это время было положено начало изучения явления раскола властными структурами. Экспедиции, организованные Министерством Внутренних Дел, занимались изучением caмых разных аспектов состояния старообрядческого общества, что позволило официальным органам составить достаточно объективное мнение о состоянии староверия. Именно с этого момента можно говорить об истоках формирования вероисповедной политики. 

Четвертый этап продолжался с 60-х годов XIX века до 1903 г. Основным содержанием его стали поиски решения проблемы раскола. Открытые репрессии против старообрядцев были прекращены уже во второй половине 50-х годов, с приходом к власти правительства Александра II. К 1858 г. была разработана "новая система действий" правительства в отношении раскольников. 

Начиная с 60-х годов, шел процесс либерализации правительственной политики. Однако в официальных кругах и в обществе не было единства по вопросу о том, каким образом следует решать проблему, связанную с положением старообрядчества. Лишь в 1903 году был принят Манифест, согласно которому старообрядцам даровались права. Отличительной чертой этого этапа явилось понимание правительством того факта, что раскол в жизни страны есть не временное зло, которое сле­дует уничтожать, а явление, имеющее право на существование. Правда, такая точка зрения победила не сразу: она стала правомочной только в начале XX века.

И, наконец, последний этап имеет хронологические рамки: 1903 — 1917 гг.

Предметом нашего исследования является процесс формирования ве­роисповедной политики, т.е. три последние периода: 1). 50-е годы; 2). 60-е-1903 г.; 3). 1903 г.-1917 г.

Проблема формирования правительственной политики в отношении староверия требует рассмотрения и такого важного аспекта, как деятель­ность учреждений, ведающих делами о расколе. На этом вопросе необхо­димо остановиться еще и потому, что в России не существовало четкого разграничения функций между учреждениями, так или иначе связанны­ми с делами о расколе, что вызывает определенные трудности при исследовании поставленной проблемы.

Структура управления делами, связанными с расколом, складывалась постепенно, в соответствии с общим процессом формирования системы государственного управления. На первом ее этапе, в XVII веке, дела этой  категории рассматривались в Посольском, Разрядном приказах и в Приказе Тайных Дел.

С 1721 г. дела данной категории рассматривались в Духовной коллегии,  а затем в Синоде.

В начале XIX в. дела о расколе находились в ведении Министерства внутренних дел, которое было образовано в числе первых восьми мини­стерств Манифестом 8 сентября 1802 г. В 1810 г. из Министерства внутрен­них дел выделяется Министерство полиции, в ведении которого находи­лись дела о расколе  и его пресечении, и, когда в 1819 г. Министерство по­зиции вошло в состав Министерства Внутренних Дел, последнее приняло   все его дела41.

В 1824 г. был учрежден Секретный Комитет о раскольниках и отступниках от Православия. Предполагалось, что он должен был стать органом, направляющим и координирующим всю деятельность в отношении приверженцев раскола. В Комитет вносились дела о принятии общих мер против распространения раскола и по частным случаям, выходящим из общего порядка. Вне его компетенции оставались дела о преступлениях раскольников, которые вносились Министерством внутренних дел в Комитет министров. Во главе Секретного Комитета стоял митрополит Новгородский и Санкт-Петербургский. Из светских лиц членами его являлись министр внутренних дел, шеф жандармов, министр государственных имуществ, управляющий I Отделением Канцелярии и главноуправляющий Вторым Отделением, Обер-Прокурор Святейшего Синода42.

Во второй четверти XIX века созданная система еще более усложняется и бюрократизируется.

В 1825 г. был учрежден Совещательный Комитет о раскольниках в

Санкт-Петербурге, а в 1830 г. такой же комитет был организован в Моск­ве. С 1837 г. подобные комитеты учреждаются в губерниях, преимуществен­но в тех, где раскол был более развит. Главная цель, которая ставилась перед этими комитетатми, страдала отсутствием определенности, конкрет­ности и звучала следующим образом: "... дать решениям сего рода более взаимной одного с другим сообразности и точности, чтобы при соблюдении безвредной терминологии, по возможности направить их к сближеию с Церковью"43.                                                                                                        

Столь расплывчатая постановка вопроса при существовании в России разветвленной бюрократической системы, привела к необоснованному расширению прав Секретными Совещательными Комитетами. Сюда сте­кались все дела о расколе и здесь же выносились приговоры, то есть они взяли на себя функции и судебные и полицейского надзора.

20 ноября 1849 г. последовал указ императора, запрещающий подоб­ную практику44, но и в последующее время круг деятельности Секретных Совещательных Комитетов в губерниях не был четко определен.

В 1853 г. был создан Особый секретный комитет, просуществовавший два года, который в основном дублировал деятельность Секретного Коми­тета 1824 г., но, созданный в период обострения репрессий против староверов, был призван выработать экстренные меры к пресечению раскола.

К середине XIX века система управления делами, связанными с расколом, оформилась окончательно, просуществовав, практически без из» нений, до начала XX века. Весьма образно она была охарактеризована в журнале "Вестник Европы" в 1880 г., когда о расколе можно было говорить достаточно свободно: "Низшие чины полиции, в некоторых местах в усиленном составе, под непосредственным наблюдением губернатора, все низшее духовенство и консистория с архиереем во главе; местные секретные совещательные комитеты, состоящие из архиерея, губернатора, председателя палаты государственных имуществ и жандармского штабс-офицера; секретный комитет в Питере под председательством мш лита; особый секретный комитет под председательством графа Блудова, Синод, комитет министров, особое отделение Собственной канцелярии. Низшие места собирали сведения, возбуждали дела о "внешних оказательствах" и о совратителях; высшие рассматривали эти дела, делали распоряжения, но каждое ведомство отдельно и притом весьма часто противоречило одно другому; наконец, составлялись решения, почти всегда не соотвующие ни общим постановлениям, ни предыдущим решениям''

Таким образом, эволюция официальной системы управления  о расколе свидетельствует о том, что государство стремилось к подчинению данного вопроса своему влиянию и всеобъемлющему контролю. Но реализовывалось это стремление, главным образом, через усиление бюрократической системы, что привело к созданию неоправданно громоздкого аппарата.